張良福 365英国上市官网在线教授 海南省南海政策與法律研究中心常務副主任

4月18日下午，民政部網站發布《關于國務院批準海南省三沙市設立市轄區的公告》，國務院于近日批準，海南省三沙市設立西沙區、南沙區。三沙市西沙區管轄西沙群島的島礁及其海域，代管中沙群島的島礁及其海域，西沙區人民政府駐永興島。三沙市南沙區管轄南沙群島的島礁及其海域，南沙區人民政府駐永暑礁。

這是中國政府繼2012年設立地級三沙市後采取的進一步完善三沙市行政管理體制的正常行為，必将有利于進一步加強我國對西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域的行政管理和開發建設，維護中國海洋權益，保護南海海洋環境。

西沙區人民政府駐永興島

南沙區人民政府駐永暑礁

西、南、中沙群島：中國最早設府管轄

我國政府最早發現、最早命名、也最早确立對西、南、中沙群島擁有領土主權。

兩漢時，漢武帝元封元年（公元110年），海南始置珠崖、儋耳郡，标志着中央政權對海南島及南海諸島直接統治的開始。此後，随着生産發展和航海技術的進步，我國人民經常航行于南海之上，并在西沙群島和南沙群島一帶居住和生産。

最遲在唐宋時期，南海諸島就在我國政府的有效管轄之下。唐初，海南島環島已建置有北部的崖州、西部的儋州、南部的振州（今三亞市）。《舊唐書·地理志》在“嶺南道：振州”部分，記載有振州管轄海南島南部海域的内容。自此以後大陸中原王朝對南海諸島的行政管轄從未中斷過。

宋代，唐時位于島北的崖州南移，改振州為崖州，後易名為朱崖軍，繼後又改為吉陽軍，由吉陽軍直接管轄南海諸島。當時，北宋朝廷建立了巡海水師，巡管南海海面。《武經總要》對此有詳細記載：“命王師出戍，置巡海水師營壘……從屯門山用東風西南行，七日至九乳羅洲”。“九乳羅洲”即今西沙群島。

元朝，元世祖至元十五年（公元1278年），将海南的瓊州改為瓊州路，仍由吉陽軍管轄南海諸島。是時，宋代的軍制多已改州，吉陽（今三亞市）軍未改為州，是以特殊行政制度管理邊疆的方法，可見當時統治者對海防邊疆的重視。

明初，海南設立統一的地方行政管理機構——瓊州府，隸屬廣東，恢複崖州、儋州、萬州，将南海諸島劃歸瓊州府領屬的萬州管轄，并南海諸島明确區分為“南澳氣”、“七洲洋”、“萬裡長沙”、“萬裡石塘”等四大島群（即今天的東沙、西沙、中沙、南沙群島）。

清朝前期和中期基本沿襲明制不變。至清朝後期，東沙群島歸屬惠州管轄，西沙群島、中沙群島、南沙群島仍由海南的萬州管轄。自此南海諸島分屬于不同的兩個州級地方行政機構管轄。

近代：民國政府将東、西、南、中沙群島暫交海軍代為管轄

1911年辛亥革命後，廣東省政府宣布把西沙、南沙群島劃歸海南崖縣（今三亞市）管轄。

第二次世界大戰結束後，根據1943年中英美三國的《開羅宣言》和1945年7月《波茨坦公告》的精神，中國政府指派高級專員，于1946年11月和12月率海軍艦隊前往西沙、南沙群島進行接收，在島上舉行接收儀式，重豎主權碑，并在西沙群島的永興島和南沙群島的太平島駐軍守衛。

1947年5月中華民國行政院将東沙、西沙、南沙、中沙四群島一律劃歸廣東省政府的轄區，同時命令暫由海軍司令部代為管轄，海軍設置了東沙、西沙、南沙群島管理處，執行各群島的軍政事宜。海軍定期對守島士兵進行補給、換防并在島上開展氣象觀測工作，建立航标燈塔以及進行自然和資源調查。

1949—2012年：西、南、中沙辦事處和工委行使駐島管轄

中華人民共和國成立後，我國政府繼續對西沙、中沙、南沙群島及其附近海域行使主權（南海諸島中的東沙群島仍在台灣地區控制下）。

1959年3月24日在西沙群島的永興島設置“廣東省西沙群島、中沙群島、南沙群島辦事處”，由廣東省人民政府授權，在當地行使行政管理權，處理有關事務。自此政府行政機構開始駐島行使主權，組織開發建設工作，加強對西、南、中沙群島島礁及其附近海域的行政管轄。1969年3月4日改稱“廣東省西沙、中沙、南沙群島革命委員會”。

1981年10月22日經國務院批準在永興島設立“西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處”，作為廣東省人民政府派出的相當于縣級的辦事機構，由海南行政區公署直接領導。

1988年4月13日，全國人大七屆一次會議決定成立海南省，并授權海南省管轄西、南、中沙群島的島礁及其海域。西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處相應劃歸海南省管轄。“中共海南省西、南、中沙群島工作委員會”和“海南省西、南、中沙群島辦事處”，成為該區域的黨政管理機構。

2012年：設立地級三沙市

2012年6月21日國務院批準，撤銷海南省西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，設立地級三沙市，管轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域。三沙市人民政府駐西沙永興島。自此，海南省三沙市依法履行對西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域行政管理和開發保護的神聖職責。

三沙市自2012年成立以來的八年裡，在政權建設、基礎設施建設、生态環保、民生改善和軍民融合發展等方面取得了一系列重大成就。特别是南海島礁擴建工程的穩步推進和投入使用，大大增強了我國主動塑造和主導南海地區局勢演變的實力，曆史性地提升了我國開發三沙、維權三沙的能力。在基層組織和政權建設方面，三沙市已經設立了永興（鎮）、七連嶼、永樂群島、南沙群島等4個工委、管委會，在如何有效行駛對西沙、中沙、南沙群島的行政和民事管理方面進行了積極探索和具體實踐。此次國務院批準三沙市設立西沙區、南沙區，是對三沙設市8年來政治、經濟和社會發展成果、行政管理實踐和成功經驗的認可和提升。

設立西沙區、南沙區：正常、正當之舉

當前，我國正處于實現國家富強、民族偉大複興的關鍵時期。中國特色社會主義進入新時代。三沙市由280多個島、沙洲、暗礁、暗沙和暗礁灘及其海域組成，陸海面積約200萬平方公裡，是我國開發海洋資源、發展海洋經濟和産業、保障國家安全和海防安全、維護海洋權益、建設海洋強國的重點區域。尤其是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動建設海南自由貿易區和中國特色自由貿易港，并賦予海南“三區一中心”（全面社會改革開放試驗區、國家生态文明試驗區、國際旅遊消費中心、國家重大戰略服務區）的戰略定位。三沙市需要從新的戰略定位和時代條件出發謀劃行政管理體制和基層政權建設，以便更好地承擔新使命、實現新發展。此次設立西沙區、南沙區，必将進一步完善三沙市治理體系，提升三沙市行政管理水平和治理能力，必将有利于進一步加強我國對西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域的行政管理和開發建設，保護南海海洋環境，推動三沙市經濟建設與生态環境保護協調發展。

當前南海地區形勢總體穩定。但美國近年來頻繁派遣軍艦、飛機在南海地區大肆活動，成為嚴重威脅南海地區和平穩定的重要因素。即使在當前，包括美國在内的有關國家正處在抗擊新冠疫情的關鍵時期，中國政府緻力于做好國内疫情防控、幫助有關國家抗擊疫情、推動國際和地區抗疫合作之時，美方仍然派出軍艦、飛機頻繁在南海滋事。南海地區個别國家仍在派遣船隻進入我國南沙海域非法進行油氣勘探開發活動，并對我國在南海地區的正當活動進行幹擾和抗議。當此之時，中國政府批準海南省三沙市設立西沙區、南沙區，必将有利于有效回應個别國家的南海侵權行動，進一步維護我國海洋權益。

中國政府批準海南省三沙市設立西沙區、南沙區，有可能會引起美等域内、外國家的非議、污蔑和抗議。對此，我國應泰然處之。南海諸島自古以來屬于中國。中方在自己領土上開展有關活動，完全是主權範圍内的事，正當合法。

（張良福 365英国上市官网在线教授 海南省南海政策與法律研究中心常務副主任，聯系郵箱：liangfu_zhang@163.com）